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一、引言

图片来自四川和融农业

引导农业经营方式转型，是实现农业农村现代化与乡村振兴的必由之路。尽管当前中国农业仍以小农经营为主，但农业经营方式转型实际已悄然发生。近年来，中国家庭承包耕地流转比例已由2008年的8.84%增长到了2018年的38.92%。全国还涌现出了诸如上海松江家庭农场、四川崇州“农业共营制”、山东汶上“土地托管”等一大批农业经营新模式。

已有不少学者关注了公共政策在农业经营方式转型中的作用，并分别对目标考核、中介服务、财政补贴等政策进行了考察。但无论是在理论界还是在实践中，对此都存在较大争议。本文从交易费用视角构建分析框架，采取纵向嵌套式案例研究法，对四川崇州的农业转型实践进行剖析，以期为引导农业经营方式转型和实现农业现代化提供借鉴。

二、交易费用视角下农业经营方式转型与公共政策支持方式

（一）农业经营方式转型与公共政策支持

按照Brenner（1986）的观点，在农业领域发生的“生产经营方式、土地占有关系”等方面的转变，都可以被称为农业经营方式转型。着眼现实，本文所理解的农业经营方式转型是指传统农业向现代农业的过渡：由原来细碎化、分散化的小农经营转型为连片化、组织化的规模经营；由原来小农户封闭式“自我积累”转型为政府、工商资本、小农户等多元主体投入；由原来适应小农经营的劳动密集型技术转型为适应规模化经营的机械化生产技术。戴伊（2011）认为“公共政策是政府选择做哪些事情而不做哪些事情”。Vedung（1998）进一步将公共政策支持方式分为激励型、命令型和信息型。实践中，地方政府通过对农业经营主体进行财政补贴，对乡镇政府和村集体进行目标考核，以及建立各类中介服务组织来引导农业经营方式转型。

（二）农业经营方式转型过程中的交易费用

1、农业经营的不确定性增加。农业专业化分工深化带来了交易费用增加，若增加的交易费用大于农业专业化分工所获得的收益，不仅分工过程会受到限制（杨小凯和黄有光，1999），而且分工不均衡所引发的农业经营不确定性也将大幅增加。城乡二元格局下，农村土地的“制度黏性”非常强，土地对农民来说，既是生产要素，也是生存保障和精神寄托。正因如此，中国的农业专业化分工深化，更多促进了“人动”而非“地动”，导致农民“离农不离地”、“进城不弃地”、“撂荒不流转”等非均衡状态出现，农业经营的不确定性不断增加。

2、农业投资的资产专用性程度高。由于对农地的依附性较强，农业投资具有典型的资产专用性特征。其他条件不变，资产专用性程度越高，交易费用就越高，要素投入越会受到抑制（威廉姆森，2002）。受农地地块位置固定和农户农地产权“垄断”的影响，社会资本在投资农业的过程中面临着被“要挟”和“敲竹杠”风险。同样，由于农业设施设备的物质资源专用性程度高，农业投资存在着被“锁定”和“套牢”风险。较高的资产专用性将增加农业投资的交易费用，从而抑制投资，制约农业经营方式转型。

3、农业要素市场的交易频率偏低。在农地流转市场中，由于信息不对称问题突出，农地流转交易被局限在亲友、邻里等小范围内，而“小范围”以外的交易主体因为面临极高的交易费用，造成农地流转特别是规模化流转交易频率偏低。在农业社会化服务市场中，由于地块位置的固定和地块面积、种植作物的差异，服务双方同样面临着严重的信息不对称，限制了农业社会化服务的交易规模、交易范围和交易频率，造成农业社会化服务尤其是规模化服务频率偏低。

（三）交易费用视角下引导农业经营方式转型的公共政策支持方式

本部分将深入考察公共政策支持方式及其偏差对农业经营方式转型中交易费用的影响，反向归纳出有效的公共政策支持方式。

1、引导农业经营方式转型的财政补贴政策。一方面，财政补贴政策能够以转移支付的方式提高农业比较效益，缩小私人收益与社会收益差异，进而激励经营主体从事农业生产经营活动，降低农业经营的不确定性。但另一方面，由于信息不对称和政府有限理性，财政补贴政策在实施过程中容易出现“错位”。由于对经营主体缺乏了解，政府倾向于以农地经营规模作为补贴依据，将大量补贴给予少数经营规模较大的主体。“错位”的补贴政策，改变了原来以经营绩效为导向的市场竞争规则，不仅会刺激规模经营主体为获得补贴而盲目扩张，增大“毁约弃耕”风险，也将导致大量无法获得补贴的中小规模经营主体被“挤出”市场。综上，本文认为，在农业经营方式转型过程中，财政补贴政策确有必要，但不能简单地以农地经营规模作为补贴依据，而应将补贴发放与农业经营绩效挂钩，以此激励各类农业经营主体，提高补贴政策的有效性。

2、引导农业经营方式转型的目标考核政策。一方面，目标考核政策所内含的激励与约束机制，能有效激励基层组织发挥组织协调作用。不仅有利于减少农地流转和农业社会化服务过程中的信息搜集、签约谈判、合约执行等费用，又能有效降低农业专用性投资过程中的沟通与协调成本，保障农业投资活动的顺利实施。但另一方面，由于政府的机会主义倾向，目标考核政策在实施过程中容易发生“越位”。为尽快完成上级任务，获得更多“晋升机会”和“项目资源”，政府倾向于实施“强制化”考核政策。农地流转的市场机制将被行政化手段所替代，容易诱发流转纠纷与矛盾，损害农户权益。综上，本文认为，在农业经营方式转型过程中，目标考核政策的实施具有必要性，但带有政府自利性特征的“强制性”“一刀切”政策却不可取。应坚持公共政策的服务性，将考核重点放在乡镇政府和村集体的“工作过程”与“服务质量”上，以此引导要素市场规范有序发展注册农业公司流程，提高目标考核政策的针对性。

3、引导农业经营方式转型的中介服务政策。一方面，中介服务是公共政策弥补市场失灵的重要手段，能够减少要素配置过程中的信息不对称。通过培育农地流转中介服务组织，有利于降低交易费用，促进区域内农地流转与规模经营。通过建立各类农业专业化服务组织以及各类线上、线下服务平台，有助于降低农业社会化服务市场的交易费用，为农业适度规模经营提供支撑。但另一方面，由于政府机会主义倾向和有限理性，上述中介服务政策在实施中也会出现“缺位”。政府为实现自身利益，可能会放松对工商资本下乡租地的监管，造成农业规模经营风险和市场不确定性增加。同样，由于政府的有限理性，对农业社会化服务重视不足，经营主体的服务需求得不到满足，规模经营绩效受到限制。综上，本文认为，在农业经营方式转型过程中，中介服务政策的实施不能出现选择性偏差，政府应不断强化农业公共服务提供，不仅要构建完善的农地流转中介组织体系与交易机制，还要逐步健全农业社会化服务体系，提升中介服务政策的系统性。

三、公共政策支持下的农业经营方式转型实践

崇州位于成都平原西部，既是全国重要的商品粮生产基地县，也是传统的农村劳动力输出大县。崇州近20年的农业经营方式转型历程可以被划分为小农经营、工商资本下乡租地和“农业共营制”3个阶段。

（一）小农经营的困境：公共政策无支持

1998-2003年，崇州农业以小农经营为主，农业经营方式转型面临着高交易费用问题。第一，农业经营的不确定性增加，“谁来种地”问题突显。据调查，随着农业比较效益下降和农地小规模、细碎化所带来的经营不便，崇州有越来越多的农民选择种“应付田”，而在资源禀赋较差、经营不便的西部山区，选择“抛荒”或“隐形抛荒”的农民也不在少数。第二，资产专用性程度高，农业专用性投资滞后。走访发现：无论是分田到户还是二轮承包，崇州采取的都是“远近结合、肥瘦搭配”的土地分配方式，“户均3.5亩左右、平均5-7块地”。土地细碎化既提高了农业专用性投资过程中的沟通与协调成本，也增加了投资被“要挟”和“敲竹杠”的风险，许多项目都因此被无奈放弃。第三，农业要素市场信息不对称问题突出，资源配置效率低下。1998-2003年，崇州的农地流转比例一直在10%左右徘徊，且一半以上属于农户间自发流转，甚至一些地方出现了“农地流转零租金甚至倒贴”现象。同时，这一阶段农业社会化服务市场发展缓慢，呈现小、散、 乱格局，制约了农业规模经营发展。

（二）农业经营方式转型失败：公共政策不当支持

2004-2009年，崇州农业以工商资本下乡租地为主。政府试图通过财政补贴、目标考核、中介服务等政策，推动农业经营方式转型。但由于政策介入不当，导致交易费用攀升，农业经营方式转型失败。一是以“垒大户”方式进行补贴，农业经营不确定性增加。其中，在农地流转补贴方面，对流转期限为3年以上、流转面积为500亩以上的农地流转项目，给予每亩100-500元不等的补贴，且经营规模越大，补贴水平越高；在农业项目扶持方面，申请实施“金土地工程”，优先将土地平整、田块归并、基础设施配套等项目安排在粮食适度规模经营区域。在“错位”的补贴政策影响下，工商资本租入大量农地，逐渐走上了“盲目扩张、低效经营”的道路，增大了农业规模经营风险。二是以强制化手段进行考核，损害了部分农户权益。据调查，为实现“农用地向规模经营集中”战略，政府将农地流转与规模经营任务层层分解，并将考核结果与被考核主体的工资和奖励挂钩，甚至以此决定干部任免。受此影响，部分乡镇和村集体不得不以“半行政化”方式推动流转，继而造成部分以农为业的“中农家庭”不得不另谋生计，部分“老年家庭”更是失去了生计来源。三是以选择性方式提供服务，诱发了规模经营风险。面对农地流转市场不活跃、流转价格偏低的困境，本地区建立了县乡两级土地承包流转服务组织。但由于对工商资本下乡租地行为缺乏监管，使得部分本不具备农业经营能力的主体盲目扩大经营规模，导致“毁约弃耕”现象频发，农业经营方式转型失败。

（三）农业经营方式成功转型：公共政策有效支持

2010年以来，崇州通过积极调整公共政策介入方式，探索形成了“农业共营制”，并通过不断拓展农业产业新功能，实现了农业经营方式成功转型。第一，优化目标考核政策，引导农业经营方式创新。起初，利用被企业退租的土地，在确权颁证基础上，引导农户组建土地股份合作社，并聘用职业经理人开展生产试验，第一年便取得了成功。此后，政府不再将农地流转数量作为考核内容，而是将考核重点放在了基层组织“工作过程”和“服务质量”上，并开始对土地股份合作社的规范运行进行考核。土地股份合作社经营模式既保障了农户的决策权与监督权，也通过激发职业经理人经营潜能，提升了农业经营绩效。第二，改进财政补贴政策，提高农业经营绩效。一方面，设立财政专项资金，强化农业职业经理人队伍建设，并在社保、创业、金融等方面给予补贴，职业经理人级别越高，享受到的补贴力度越大。另一方面，实施“以奖代补”机制，引导经营主体参与优质粮油高产示范区建设，通过事后验收奖励的方式，将政府奖励资金与经营者种植规模、产量水平相挂钩。近年来，崇州市农业的土地生产率和劳动生产率不断提高，已分别从2009年的亩均0.17万元和人均0.83万元，增加到2019年的亩均0.67万元和人均4.54万元。第三，强化外部服务政策，赋能农业产业经营。一是完善了农地流转管理服务平台，强化了对工商资本下乡的监管，建立了包括资格审查、过程监管、风险管理、纠纷调处等在内的风险防范机制。二是鼓励社会资本投资农业社会化服务市场，并根据农业生产布局与服务半径，建立直达田间的农业社会化服务超市。三是吸引社会资本参与品牌服务、加工服务、物流服务提供，促进规模经营主体延伸农业产业链、拓展农业新功能。据统计注册农业公司流程，崇州农地流转比例已从2010年的41%增加到了2019年的74%，并发展稻田综合种养1.25万亩，建成烘储中心26个、稻米加工和电商企业多家，形成了包括粮油规模种植、种养循环、粮油加工、电商营销、休闲农业、乡村旅游在内的产业经营格局。

四、结论与启示

研究发现，由于农业经营的不确定性增加，农业投资的资产专用性程度高，以及农业要素市场的交易频率偏低，传统农业经营方式转型面临着较高的交易费用，需要公共政策的有效支持。崇州经验表明，通过不断完善公共政策支持方式，优化市场资源配置条件，将会促进农业经营方式成功转型。具体启示如下：优化目标考核政策，将考核重点放在乡镇政府和村集体的“工作过程”与“服务质量”上，有利于引导基层组织开展农业经营方式创新；改进财政补贴政策，将补贴与农业经营绩效挂钩，有利于激发农业经营主体的内生动力；强化外部服务政策，建立农业全流程以及综合化服务体系，有利于引导农业要素融合与赋能农业产业经营。

原文刊发：《中国农村观察》2022年第5期